城乡发展一体化:让广大农民共同分享现代化成果

    创造更好的外部环境，赋予农民更多财产权利

    决定提出，赋予农民更多财产权利。参加决定起草工作的陈锡文认为，可以从两个层面来理解。

    一是法律已经赋予农民的财产权利还没有得到充分保障。要通过一系列政策措施让农民合法的财产权利得到充分保障，这是最基本的。这方面工作正在推进。农村集体林权制度改革、农村集体土地所有权确权登记颁证等举措，就是为保障农民的财产权利奠定重要基础。

    二是创造更好的制度使农民的财产权利得到更好的运用。为此，全会决定要求赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，保障农户宅基地用益物权，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，建立农村产权流转交易市场等，就是为保障和实现农民财产权利而提出的重要举措。需要指出的是，在这个过程中，既不能损害农村集体土地所有制，也不能让农民流离失所。

    全会提出，建立城乡统一的建设用地市场。对此，陈锡文表示，这一表述在党的十七届三中全会就曾提过，十八届三中全会再次强调这个问题，明确要求：在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。陈锡文认为，这些是推进农村土地管理制度改革、保障农民土地权益的重要举措。

    陈锡文强调：“我国是人均耕地非常稀缺的国家，土地制度再怎么改，也不可能、更不可以随便让耕地变成非农建设用地。”陈锡文说，“工业化城镇化的推进，必然要占一部分农村土地，这个过程中一定要尊重农民权益，让农民失去土地后能得到合理的补偿。”

    在陈锡文看来，未来土地制度改革的方向，一是土地是谁的就要尊重谁的权利。过去征地制度对农民的财产权益尊重不够，所以矛盾纠纷不断。二是要严格保护耕地，对土地利用严格按照规划进行用途管制。

    陈锡文说，建立城乡统一的建设用地市场有大量工作要做，要认真总结农民的诉求，以及整个社会对这个重大问题的看法，也要总结各地实践中创造的有价值的经验，使相应的法律法规与时俱进。

    从全局角度为农民真正提供平等参与现代化进程的制度

    陈锡文说，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出健全城乡发展一体化体制机制。这是跳出“三农”，从全局角度，为农民构建平等参与现代化进程、共同分享现代化成果的制度保障。

    陈锡文表示，全会提出形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。这１６个字含义深刻、意义深远，当然任务也非常艰巨。

    他提供了两组数据：

    ——2003年中央财政对于“三农”的全部支持是2300多亿元，2013年则是1.3万亿元以上，增加了４倍多。这是个非常大的变化，如果没有一整套强农惠农富农政策，农村这些年的变化不会这么大。

    ——到今年９月底，外出务工的农村劳动力有１.７亿人，在本乡本土从事非农产业的超过１亿人，也就是说，农村劳动力中有一半左右不依赖土地就业了，工业化城镇化发展带来了大量就业机会，农民的工资性收入不断提高。根据目前掌握的情况看，今年农民的工资性收入在人均纯收入中的占比将会超过家庭经营收入。

    “需要看到，城乡二元结构，在我国计划经济时期固定为一种制度，成为制约城乡发展一体化主要障碍，所以必须通过深化改革来破除。”陈锡文说，“为此，决定要求推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，一是指推动土地、资金、劳动力等这些生产要素在城乡平等交换。要通过体制机制创新，解决农村土地征用中农民补偿过低、农民工同工不同酬、农村金融服务不到位等问题；二是指教育、卫生、文化和社会保障等公共资源对农村的均衡配置。近年来，我国农村已经建立了免费义务教育、新型农村合作医疗、农村最低生活保障、农村社会养老保险等制度，但是待遇和保障水平与城镇居民有很大的差距。在这方面建立城乡一体化的制度，实现基本公共服务均等化，这就是今后要发展的目标，是全面建成小康社会的应有之义。

    构建新型农业经营体系要与工业化城镇化进程相适应

    陈锡文说，当前我国农业发展面临着耕地越来越少、对农产品需求越来越高的矛盾，怎么解决？既要靠增加农业投入、完善水利设施、促进农业科技进步等举措，来提高农业综合生产能力，也要调动广大农民群众的生产积极性。因此，决定提出加快构建新型农业经营体系，就是坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。今后，除了大多数的普通农户承包家庭经营之外，还要发展专业大户、家庭农场、农民合作组织、产业化经营等新型生产主体。

    “如今，在农业生产活动中形成了两类主体。一类生产农产品，种粮种菜，是生产经营主体。还有一类不直接生产农产品，而给生产者提供服务，这就是我们讲的服务主体，也就是农业社会化服务。”陈锡文说，“完善的农业社会化服务体系，是建设现代农业的重要保障，我们完全可以通过扩大服务规模来弥补土地经营规模的不足。”

    陈锡文说，创新农业经营体系，发展适度规模经营是必须要走的路。但这个过程要与工业化、城镇化进程和农业人口转移相适应，与农业科技进步和生产手段改进相适应，与农业社会化服务水平相适应。

    陈锡文说，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，是我们推进城镇化的重要任务，决定对加快户籍制度改革作出了部署，明确了大、中、小城市和建制镇放开落户限制的各项要求。今后随着这一改革的推进，将使大批农民工在城镇落户，完全纳入城镇住房和社会保障体系，实现真正的“人口城镇化”。决定还要求稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，就是说对那些在城镇常年务工的、暂时不能或者不愿落户的农民工也要提供基本公共服务。

    陈锡文最后表示，解决好“三农”问题是全党工作的重中之重。在全面建成小康社会的进程中，最大的难题是如何携手几亿农民一起奔小康。三中全会的决定为解决这一难题指明了方向。

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